《湖南省公安机关办理赌博类治安行政案件暂行规定（试行）》执行问题及思考
中国改革开放以来，国家对国民思想及行为的约束力减弱，人性遭受到了强烈冲击，中国人赌徒心理疯长，赌博现象在全国迅速蔓延。曾有“十亿人民九亿赌”的顺口溜流传，它虽然有些夸张，但生动形象地反映了自上世纪八十年代来的中国社会的丑陋现象。疯狂的赌徒心理及赌博现象已严重地制约了中国社会的健康发展，打击赌博类违法犯罪成了公安机关的一项十分重要的职责和繁重的工作任务。
一、国家打击赌博行为的法律规定
应该说，赌博行为一直是我国政府严厉禁止、狠狠打击的一种违法犯罪行为。新中国成立后，赌博连同娼妓、吸毒等社会丑恶现象在几年之内就被禁绝了。但国家实行开放政策后，这些丑恶现象却又在中国大地死灰复燃，并再次形成了燎原之势。
赌博乃万恶之源。我国《刑法》、《治安管理处罚条例》都作了明确的禁止、惩处规定。《刑法》第303条规定，以营利为目的，聚众赌博、开设赌场或者以赌博为业的，处3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。《治安管理处罚条例》第32条规定，严禁赌博或者为赌博提供条件的行为，否则处15日以下拘留，可以单处或并处3000元以下罚款，或者依照规定实行劳动教养，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
由于以上法律关于赌博违法犯罪的规定过于原则，没有对打击赌博行为的起点金额、参赌方式、参赌人员构成作明确规定，因此执行过程中各种情形都有，幅度及人员范围非常广泛，一些小打小闹的消磨时光的参赌、亲朋聚会参赌也被查处，引起了社会的广泛关注。社会上理性看待赌博、开放赌博的呼声一直很高。2004年8月，湖南省公安厅终于出台了《办理赌博类治安案件暂行规定（试行）》，具体界定了应处罚的赌博行为、参赌方式；免予处罚的“娱乐”行为，“娱乐”金额上限；刑罚及劳教、从重处罚条件；不应收缴及没收的财物；办理赌博案件应收集的证据、应制作的材料。最近，国家最高法院、最高检察院联合发布了《关于办理赌博刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，明确界定了赌博罪的构成，应该说这些暂行规定和解释为司法机关准确打击赌博违法犯罪提供了法律依据。
二、执行湖南省公安厅暂行规定遇到的尴尬
《湖南省公安机关办理赌博类治安行政案件暂行规定（试行）》的目的是为了规范全省公安机关办理赌博类治安行政案件的执法行为，促进严格、公正、文明执法，保护公民的合法权益。出发点是相当好的，但在执行过程中却遇到了一些意想不到的问题。
一是赌博案非但没有被遏制住，反而形成了放水养鱼之势。暂行规定规定家庭成员之间、直系亲属之间或以家庭成员、直系亲属为主的在居民中间进行的，单注金额在10元以下、全场输赢额在500元以下的赌博行为免予处罚。对于亲友之间、节假日、500元以下小额赌博公安机关查了也是白查，只能教育了事，公安机关只能放弃查处小赌，于是形成了蓄水养鱼之势。基层民警反映，赌博行为遍地开花，又不够打击处理，现在已无法制止了。
二是赌博行为公开化多样化，由地下搬到了地上。自从暂行规定出台以后，广大赌民知道公安机关已奈何不了10元以下单注、输赢总额在500元以下的参赌行为，他们便由地下聚赌公开为地上参赌。小额赌博打击不了，不论农村还是城市内，于是小额赌博活动已是遍地开花，形成了无法禁止的燎原之势。民警们虽有教育之责，但没有了强制力，民警们对聚众赌博人群的驱赶，成了笑料和多余。
三是参赌人数迅速上升，全民参赌再成气候。由于小赌不能查处，实际上禁止不了，大赌又难以查处，实际上查处不了，这让本来就呈现蔓延的参赌行为更加扩散。参赌人数的扩大化已经危及到了中小学校，而该暂行规定对于未满14周岁以及年逾70周岁的人是不能处罚的，这就为老年及儿童参赌提供了“规定”保障，为中国参赌大军的迅速增长做出了“贡献”。
四是地方保护使赌博大案，仍然无法有效查处。赌博行为在许多地方处于失禁状态。一方面是小赌不能查处，使大小赌案件无法得到有效控制，不知小何以知大，不禁小何以禁大？另一方面各地以保护经济环境为由，设置了许多禁区，大的娱乐场所、高档酒楼宾馆没有当地最高行政长官的指示，谁也不能动。除非你吃了豹子胆，不想吃公安这碗饭了。因此赌博大案隐于众小案之中，安然于各保护区内，小河涨水大河满，大河涨水小河满，赌博案已然无法查处了。
五是利用网络赌博、赌球、提供赌博场所等情形难以认定。暂行规定三、四、五条虽然明确了应给予处罚，应从重处罚的情形，但因为削弱了公安机关对赌博案件的查处力度，因此对于为赌博提供场所的、诱骗、教唆、胁迫他人赌博的，利用地下**彩、赌球、扳砣子、利用网络赌博等等行为的证据收集和认定则更加艰难了。不组织专案组，没有上级领导的高度重视，这些情形就很难认定和查处，以至于整个打击赌博违法犯罪的力度大大减弱。
六是刺激了民警的消级畏难抵触情绪。由于办理赌博案件条件太高、要求大严，社会观念、法律规定、上级要求对办案民警都不利，因此刺激了民警的消极畏难情绪。多一事不如少一事，没有举报，没有领导指派，谁也不想管别人赌不赌的问题。民警产生了畏难情绪，责任感降低，全省禁赌案件大幅度下降。有些县市局半年来竟没有办理一起赌博案件。
三、禁赌工作存在的社会理性缺陷及法律问题
我们国家始终保持对赌博违法犯罪的严厉禁止势态，特别是近年来扫六害、扫除“黄赌毒”严打斗争一直接连不断地开展，但是与国家行为不协调、不一致的声音和做法一直存在。有些人竟然公开叫嚷要放开赌博禁区，而一些地方党政领导也不顾国家严禁的法令，自行设置赌博红灯区。为了蝇头小利、个人私利，他们竟然借发展地方经济为名，在招商引资过程中把赌博项目加以引进并保护，而社会上的不少民众也认为好赌是人的本性，中国禁赌使大量的财富流向了境外，还不如允许在国内开放赌场的好。这种赌博不是什么坏事的错误思想体现在法律上就是湖南省公安厅出台的小赌不是赌，只是娱乐的制度缺陷上（省公安厅是否有治安管理处罚条例司法解释权？），擅自抬高了法律的门坎，使禁赌工作遭受了重大挫折。
一是对赌博行为产生的社会危害性认识不够。在一些领导人心目中只有公款赌博、大赌才是危害社会的行为，而输赢在几百元的小赌用自己的钱娱乐不会产生什么危害社会的结果。他们不知小赌的群众已经无限制地扩大，源源不断地培养着大赌形成；对经济发展落后的乡村地区，输赢几百元完全是一个可以引发刑事恶案的诱因认识不足。要想禁绝赌博活动，打大留小的作法，无疑是一种令公安机关头痛而又徒劳的折腾。
二是法律制度的缺陷为赌博活动的存在提供了环境条件。国家一些博彩业的存在以及法律对小赌不是赌的制度规定，国家对到境外参赌者无法追究法律责任以及对赌博惩处力度太弱等等一系列制度问题的存在，客观上为赌博没什么危害的意识蔓延提供了可能。特别是领导带头参赌、公安民警自己参赌、红白喜事聚集亲朋赌博不算赌，一系列现实的教唆作用及错误立法，为禁赌工作设置了重重障碍。不修改完善现有的法律制度，对赌博行为不施以重罚，就不可能澄清中国社会的颓废风气。
三是公安一家禁赌孤军作战永远无法铲除赌博这个毒瘤。想当年新中国的禁赌、禁娼、禁毒工作，无一不是打了一场人民战争。在完善立法的同时，还必须建立综合治理长效机制，特别要把当政的赌徒从宝座上拉下马来，构建起人民禁赌防赌拒赌的防线，围绕创立和谐社会的各项条件，适时调整打击重点的同时，不放水养鱼，不捉大留小，在卓有成效的全民道德建设的同时，配合公安机关把禁赌工作办成全党全民告别丑恶的长效行为。全党动员，全民动手，中国才有可能真正实现第二次禁绝赌博现象的目的。
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