就在均输法实施两个月后，又一项变法的重要举措——《青苗法》也出台了。
制置三司条例司在熙宁二年九月四日上书神宗的奏章中说：“累有臣僚上言粜常平仓及赈贷事。今详：比年灾伤，赈贷多出省仓。窃以为省仓以待廪赐，常苦不足，而又资以赈贷，此朝廷所以难于施惠，而凶年百姓或不被止之德泽也。”（《宋会要辑稿&#8226；食货》）
作为一个农业国家，农为国之本，食为民之天。农业的兴衰，不但关系一家一户的温饱生存，也关乎国家的治乱成败。唐人韩鄂在其《四时纂要》序中，曾经说过一段话：“若父母冻于前，妻子饿于后，而为颜闵之行，亦万无一马。设此带甲百万，金城汤池，军无积粮，其何以守？虽有羲轩之德，龚黄之仁，民无粒储，其何以教？知货殖之术，实教化之先。”王安石正是看到了这个基于生存第一本能的问题，把救荒与民本相结合，提出了变法的新举措。
制置三司条例司经过调查，发现“今诸路常平广惠仓略计千五百万以上贯石”，然而这笔本该用来救荒济困的款项，却因为“敛散之法未得其宜”，静悄悄地在库房中睡大觉。而与此同时，“人用困乏，常在新陈不接之际，兼并之家乘其急以邀倍息而货者常苦于不得。”
所谓“常平仓”，乃是中国古代政府为调节粮价、储粮备荒以供应官需民食而设置的粮仓。常平的职能，简单说就是“平抑粮价”。这种宏观调控思想，在中国起源很早。在“常平仓”出现之前很久，周朝便有“司稼”一官，负责根据农业年成丰歉，决定粮食的市场价格，做到周济紧急，平抑价格。而范鑫的“计然之术”和“待乏”原则，李悝的平籴之法。白圭的“治生之术”，《管子》的轻重论，都是后来常平仓的先行思想。汉代是这一思想大发展的时代。汉武帝时，桑弘羊创立平准法，依仗政府掌握的大量钱帛物资，在京师贱收贵卖以平抑物价。从稳定的角度来看，平准论是周密而有效的，提倡政府干预经济，稳定物价，显然以后的稳定思想与制度和它有直接继承关系。到了汉宣帝时代，大司农耿寿昌“令边郡皆筑仓，以谷贱时增其贾而籴，以利农，谷贵时减贾而粜，名曰‘常平仓’。便民之。（《汉书&#8226；食货志》）”耿寿昌的常平仓之法，主要是运用价值规律来调剂粮食供应，充分发挥稳定粮食的市场价值的作用。在市场粮价低的时候，适当提高粮价进行大量收购，不仅使国家的储藏粮仓和边郡地方粮仓储备充足。而且，在市场粮价高的时候，通过适当降低价格进行出售。既避免了“谷贱伤农”，又防止了“谷贵伤民”，对平抑粮食市场和巩固国家政权相互促进，一举两得。从今天的粮食储备政策来看，其实颇有其继承性。就是在原有国家储备和农户储备的两极储备体系外，再增加一道安全阀。做到藏粮于地和藏粮于库相结合，又兼有预警应急之便。到了宋代，常平仓得到进一步发展，不但设置于边郡，而且全国州县也先后普遍设置了常平仓。各州按人口多少，量留上供钱一二万贯至二三千贯为籴本，每岁夏秋谷贱，增市价三五文收籴，遇谷贵则减价出粜，所减不得低于本钱。若三年以上未经出粜，即回充粮廪，易以新粮。宋人的智慧不差于近人，除了市场调控的机制之外，他们的缜密严谨还表现在对陈粮的调换更新上。这点在一千年前，可谓是独步世界的。
任何制度，即便从纸面来看是尽善尽美的，一但实施中就难免走样，特别是在人治的环境下。常平仓法便是一个很好的注脚。虽然，其设想十分美好，但综观其从两汉以降的实施过程，实在坎坷。盖由其施行与否及效果好坏全在于人。在与地方政府及相关官员的“良知”。没有监督和制约的“良知”，就像山盟海誓的男女爱情，一旦一方变心，欺骗和背叛将成为自然而然的事情。顺便得就像发“好人卡”。不过，常平法发得的是坏人卡罢了。**社会中严格自律的官员，一如这个畸形而变态的社会中的好女孩一样少。道貌岸然的清纯外衣下，是**裸的无耻和龌龊。相信这种“良知”，还不如相信美帝国主义蹂躏伊拉克是基于民主和自由，抑或是“这世界上还有真正爱情、永不背叛”这样的蠢话和假话。现实中，那些主管常平仓的老爷们，他们的道德和良知还不如娼妓，甚至比不上那些山盟海誓的骗子手。尽管朝廷爱民之心迫切，每年都有专款下拨地方政府，使得常平仓内会有大量的存粮。然而，这些粮食却经常不能低价买到饥寒交迫的穷人手里。不是被相关关于私吞，就是被他们挪作他用。最可恨的，这些道貌岸然的父母官们置民众生死和国家治乱于不顾，甚至于和无良奸商相互勾结，借收籴和出籴的机会共同渔利。而国家也似乎开始打常平仓的歪主意。景祐以后，由于常平积有余而三司兵食不足，常平钱谷经常被挪移助充军费，常平仓已经名存实亡。于是，到了宋代中期，每遇灾荒年景，百姓常苦于耕种无资，为了下一年的活路，只好饮鸩止渴，向富商豪绅借钱，而后者则利用高利贷向农民敲诈盘剥。最后，农民破产，土地兼并，这成为了北宋时期社会不稳定的一个十分重要的因素。
王安石出身江西农村，又有着相对丰富的地方官经验，他十分深刻地看到了症结所在。在其早年知鄞县任上，二十六岁的王安石便注意到了这个问题。他曾经亲自下乡调研，在田埂地头向老农问政，并写下了“柔桑采尽绿阴稀，芦箔蚕成密茧肥。聊向村家问风俗：如何勤苦尚凶饥？”的诗句（《郊外》）作为记录。在青苗法实施的二十二年前，他在鄞县便实施了一种类似于后来青苗法的“官贷法”。每年春耕前，有县府出面，给无钱购买生产用具或青黄不接的农户提供贷款和粮食，等到秋收时节再加少量的利息予以收还。这解决了农民生产的大问题，促进了鄞县的民生稳定，经济发展。同时，也使得官仓中的粮食年年新陈相接，数量和质量不断增长。
年轻的神宗皇帝显然也注意到了这个问题。所以，他责成王安石尽快写出书面方案。
（抱歉，顺序贴反了）
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